阜新市人民政府关于提请审议《阜新市细河
保护条例（修订草案）》的说明
──2024年2月29日在阜新市第十七届人民代表大会
常务委员会第二十次会议上
市水利局局长 白 皓
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《阜新市细河保护条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）作如下说明：
一、修改的必要性
《阜新市细河保护条例》自2020年5月1日起施行以来，市委市政府深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，全面推行河长制，不断强化细河管理保护和治理举措，细河整体环境得到有效改善，水质标准稳定达到国家考核要求，地下水位显著回升，城市段防洪标准全面达标，已成为百姓心中的景观河、生态河、幸福河。《条例》作为我市首部专门保护一条河的地方性法规，在细河保护范围划定、河道生态治理、水环境综合整治、水污染防治等方面发挥了不可替代的作用，成为细河管理与保护不可或缺的一道法律屏障。然而，在《条例》施行过程中，伴随着部分上位法的修订、新的上位法的出台以及河长制、河道治理管护、细河源头治理、流域生态环境保护等政策方针的调整，出现了部分条文内容与现实要求不相匹配、可操作性不强等问题，通过论证研究，亟需对部分条文进行修改完善，推动实现我市全面振兴新突破目标。
二、起草过程
2023年4月，《条例（修订草案）》起草工作正式启动。由市水利局牵头，联合司法、生态环境、住房和城乡建设、自然资源、农业农村，并邀请市人大法制委、市人大常委会法工委提前介入，成立了《条例（修订草案）》起草小组。4月10日市水利局召开了《条例（修订草案）》起草工作会议，专题研究部署起草工作。4月12日，起草小组成员先后实地考察了伊玛图河和九营子河源头等区域治理与保护情况。结合调研中发现的问题，坚持问题导向，并借鉴《黄河保护法》的立法经验，经过市水利局4次研讨和起草小组3次集中研讨，起草完成了《条例（修订草案）》（征求意见稿）。8月11日，在市政府门户网站、市司法局网站就《条例（修订草案）》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。8月15日，市水利局书面征求市政府有关部门和各县区水利部门意见。市司法局、市水利局结合各阶段的调研论证成果和征求意见情况，对《条例（草案）》（征求意见稿）进行修改及合法性、合理性审查，形成《条例（修订草案）》（送审稿）。
三、拟解决的主要问题
（一）流域保护
一是细河保护范围不够广泛，原来为一条河的保护。二是细河保护目标不适应新时代高质量发展要求。三是机构改革后，政府部门职责有所调整。四是河长制工作提出了新要求。
（二）源头保护
一是细河源头区域未划定保护范围。二是细河源头区域无生态修复等保护措施，源头保护问题突出。
（三）水资源保护
一是我市为水资源短缺地区，水资源节约集约利用措施不完善。二是水资源浪费现象突出，缺乏有效的节水措施。三是地下水保护存在短板，涵养地下水工程缺乏有效措施。
（四）岸线保护
一是河道管理范围划定标准进行了调整。二是防汛抗旱工作存在短板。三是河道清淤疏浚、河道治理不到位。河道岸线管理与保护缺乏行之有效的措施。
（五）污染防治
一是地下水、河流污染问题突出。二是农村垃圾治理、农业面源污染问题严重。三是污水处理厂运维仍存在短板。
四、修订《条例》的原则和主要内容
修订《条例》的基本原则：一是不重复立法。修订后的《条例》旨在作为上位法的细化和补充，不照抄照搬上位法的篇章结构和主要内容，避免提倡性、宣示性条款，上位法已有规定的从其规定；二是坚持问题导向，对照河长巡河、专项督查、河长制、工作调研等工作中发现的问题，聚焦细河流域保护中的源头区域保护、水污染防治、水域岸线保护等重点，为解决细河保护中的突出问题进行立法；三是对标先进，学习借鉴《黄河保护法》的立法理念，将我市细河管理与保护中行之有效的工作举措纳入法治化轨道，推动细河流域生态保护和高质量发展；四是坚持责任导向，明确部门细河保护工作职责；五是坚持高位推动，市政府高度重视《条例》的修订工作，将该项工作纳入市政府重要工作安排。
原《条例》共27条，《修订草案》共46条，新增23条，修改19条，删除4条。删减的条款为已经不是我市主要问题和不适应新发展要求条款。主要内容：《修订草案》第一至五条为结构性条款，明确立法目的、适用范围、基本原则、政府和部门职责。第六至九条对河长制、资金保障、细河保护日、宣传教育进行有针对性规范。第十至十二条对发展规划、国土空间规划、流域综合规划与专项规划的编制提出新要求。第十三至十六条为细河源头区域保护内容，包括水源涵养区、管控措施、保护性耕作、生态修复。第十七至二十四条为水资源节约集约利用内容，包括水资源开发利用原则、生态补水、地下水管理、节水计量设施、节约集约用水、农业节水、工业节水、再生水利用。第二十五至三十三条为水域岸线保护与管理内容，包括河道管理范围、防汛行洪抗旱、雨污分流、岸线管理与保护、河道治理、涉河建设管理、巡查保洁、禁止性行为规定。第三十四条至三十九条为污染防治内容，包括超标补偿、排污口设置、重点排污单位、污水处理厂运维、农村污染防治、地下水污染防治。第四十条至四十三条结合我市工作实际，提出协调推进高质量发展与乡村振兴、生态保护文化、文旅融合利用条款。第四十四条至四十五条为法律责任，第四十六条为施行日期。
《条例（修订草案）》和以上说明是否妥当，请予审议。
阜新市人民代表大会法制委员会关于
《阜新市细河保护条例（修订草案）》修改情况的报告
──2024年7月2日在阜新市第十七届人民代表大会
常务委员会第二十二次会议上
市人大法制委员会主任委员 刘 昕
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为做好《阜新市细河保护条例（修订草案）》（以下简称“修订草案”）统一审议工作，市人大法制委、法工委按照“联合起草、共同论证”的立法工作模式提前介入，全程参与修订草案起草论证工作，充分尊重政府及其部门意见。2024年2月29日，市十七届人大常委会第二十次会议对修订草案进行初次审议后，法制委、法工委立即启动统一审议工作，通过阜新日报、市人大常委会网站、市人大公众号等媒体就修订草案广泛征求社会各界意见，同时，征求各县区人大常委会、基层立法联系点、立法专家顾问意见，共收到意见建议114条。法制委、法工委认真研究常委会组成人员、市人大农委、市人大环资委以及社会各界意见，积极采纳合理意见，对修订草案进行了修改完善，形成了修订草案修改稿。6月7日，法工委就修订草案修改稿征求市人大有关专门委员会、市政府有关部门意见。6月13日上午，市人大常委会党组副书记、副主任董彦超组织召开《阜新市细河保护条例（修订）》立法领导小组第四次会议，听取市人大有关专门委员会、市政府有关部门对修订草案修改稿的意见建议，并征询省人大法制委意见。6月13日下午，法制委召开市十七届人大法制委员会第十二次会议，统一审议修订草案。法制委员会认为，修订草案经过修改已经比较成熟，形成修订草案二次审议稿。6月27日，经市十七届人大常委会第三十三次主任会议决定，提请本次常委会会议进行二次审议。现将主要修改情况报告如下：
一、有的常委会组成人员提出，应当提升细河流域范围的社会知晓度。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议修订草案第二条增加一款“细河流域具体范围由市人民政府组织划定并向社会公布。”（修订草案二次审议稿第二条第二款）
二、有的常委会组成人员、市人大农委、基层立法联系点提出，细河流域治理涉及政府部门多，应当进一步明确各部门工作职责，从制度设计上形成推进细河生态保护和高质量发展齐抓共管的格局。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议将修订草案第五条修改为“市、细河流域县水行政主管部门负责细河流域水资源、水土保持、河道、水域岸线、水利工程建设、生态补水以及细河非城市段水系景观、绿化、环境卫生等监督管理工作。市、细河流域县生态环境主管部门负责细河流域污染防治等监督管理工作。市、细河流域县农业农村主管部门负责农业投入品使用安全和农业生产废弃物处置利用、水生野生动植物资源保护等监督管理工作。市、细河流域县林业和草原主管部门负责细河流域森林、草原和陆生野生动植物资源保护等监督管理工作。市、细河流域县住房城乡建设主管部门负责细河城市段水系景观、绿化、环境卫生监督管理以及指导城区排水防涝等工作。发展改革、自然资源、文化旅游和广播电视、应急管理、交通、财政、公安、卫生健康、审计等主管部门按照各自职责，负责细河流域生态保护和高质量发展工作。”（修订草案二次审议稿第五条）同时，删除修订草案第二十九条第二款。（修订草案二次审议稿第二十九条）
三、有的常委会组成人员提出，细河流域覆盖一县五区，河流健康与经济社会发展密切相关，涉及广大人民群众的利益，应当发挥人大监督作用。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议增加一条“市、细河流域县人民政府应当定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告本级人民政府细河流域生态保护和高质量发展情况。”（修订草案二次审议稿第十条）
四、有的常委会组成人员、市人大环资委、立法专家顾问提出，空间完整、功能完好、生态环境优美的河湖水域岸线，是最普惠的民生福祉和公共资源，应当明确涉及细河保护各项规划的关系，以细河水域岸线空间管控为抓手推进落实。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议删除修订草案第十条，增加两条一款“市人民政府应当建立以国民经济和社会发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以综合规划、专项规划、区域规划为支撑的细河流域规划体系，发挥规划对推进细河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。”（修订草案二次审议稿第十一条）“细河流域县水行政主管部门可以根据本行政区域细河流域生态保护和高质量发展需要，组织有关部门编制细河流域区域规划。细河流域区域规划应当符合上一级细河流域综合规划和专项规划。”（修订草案二次审议稿第十二条第三款）“市、细河流域县自然资源主管部门应当依据国土空间规划，对细河流域国土空间实行分区、分类用途管制。细河流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间管制要求，并依法取得规划许可。禁止在细河干流和支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目。禁止在细河干流和重要支流岸线管控范围内新建、改建、扩建尾矿库，以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外。”（修订草案二次审议稿第十三条）同时，建议删除修订草案第四十条第二款、第四十三条第二款。（修订草案二次审议稿第四十一条、第四十四条）
五、有的常委会组成人员、法制委员会委员提出，细河保护应当树立系统观念、一体推进细河水域岸线生态修复。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议增加一条“市、细河流域县人民政府应当坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，建立健全细河流域生态保护与修复长效机制，提高生态承载能力。”（修订草案二次审议稿第十四条）
六、有的立法专家顾问、法制委员会委员提出，从立法层面和实践上看，水源涵养区难以划定，缺乏可操作性。法制委员会经过充分论证，并进一步征求市政府有关部门意见建议，采纳该意见。建议删除修订草案第十四条、第十五条第二款，将修订草案第十三条修改为“市人民政府应当加强细河源头和细河流域生态环境敏感脆弱区保护和治理，对耕地、林地、草地、湿地实施严格管护，建立水土流失预防和监督管理机制，提高水源涵养能力。”（修订草案二次审议稿第十五条）
七、有的常委会组成人员、法制委员会委员提出，汛期河面漂浮物、河道垃圾沿河漂流，严重影响河流健康及市容市貌、村容村貌，需要进一步明确河道保洁职责。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议在修订草案第三十一条中增加两款“乡镇人民政府、街道办事处在各自职责范围内落实本区域内水环境保护措施，开展日常巡查，发现问题及时报告并协调督促处理。鼓励村民委员会、居民委员会通过依法制定村规民约、居民公约，引导村民、居民参与水污染防治工作。”（修订草案第三十一条第二款、第三款）
八、有的常委会组成人员、立法专家顾问、基层立法联系点提出，在城市段景区内禁止放生不明生物不足以保护细河流域水生野生动物完整性，应当全流域禁止放生。同时，应当加强对绿头鸭、凤头鸊鷉等野生动物的保护力度，为细河水域鸟类觅食和繁殖营造良好环境。要进一步明确细河流域水生、陆生野生动物保护机制和政府部门职责，并对放生、水鸟保护作出刚性规定。法制委员会经过充分论证，采纳该意见。建议删除修订草案第三十二条第三项，增加两条“市农业农村主管部门应当会同有关部门和细河流域县人民政府建立细河流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展细河流域水生生物完整性评价，并将结果作为评估细河流域生态系统总体状况的重要依据。细河流域水生生物完整性指数应当与细河流域水环境质量标准相衔接。禁止在细河流域开放水域投放外来物种。”（修订草案二次审议稿第三十三条）“市林业和草原主管部门应当会同有关部门和细河流域县人民政府建立细河流域鸟类及其他陆生野生动物科研监测和救护机制，及时受理有关救护报告并采取救护措施。细河流域以水鸟为保护对象的重要栖息地，禁止从事捕鱼、挖捕底栖生物、捡拾鸟蛋、破坏鸟巢等危及水鸟生存、繁衍的活动。开展观鸟、科学研究以及科普活动等应当保持安全距离，避免影响鸟类正常觅食和繁殖。”（修订草案二次审议稿第三十四条）
九、有的常委会组成人员、市人大农委、市人大环资委提出，应当优化部分条款制度设计。经与政府有关部门多次沟通，对部分条款的调整对象、管理措施、政府及部门职责进行了优化调整。此外，删除修订草案第三十二条第一项、第二项、第四项、第五项条款，对于细河流域城市段景观的禁止性规定，在修改《阜新市城市市容和环境卫生管理条例》时予以完善。法制委员会经过充分论证，对修改意见予以采纳。（修订草案二次审议稿第十六条、第十九条、第二十二条、第二十六条、第三十二条、第三十五条、第三十六条、第三十八条至第四十一条、第四十六条）
十、经征求政府有关部门意见并论证，建议将《阜新市细河保护条例（修订）》的施行时间确定为2024年10月1日。（修订草案二次审议稿第四十七条）
此外，法制委员会还对修订草案部分条款进行了文字修改和顺序调整。
综上，草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请予审议。
阜新市人民代表大会法制委员会
关于《阜新市细河保护条例（修订草案）》
审议结果的报告
──2024年7月2日在阜新市第十七届人民代表大会
常务委员会第二十二次会议上
市人大法制委员会主任委员 刘 昕
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2024年7月2日，市十七届人大常委会第二十二次会议对《阜新市细河保护条例（修订草案）》（以下简称“修订草案”）进行了二次审议。市十七届人大法制委员会召开第十三次全体会议，根据常委会会议分组审议意见，对修订草案二次审议稿进行了统一审议。法制委员会认为，修订草案二次审议稿已经比较成熟，可以形成修订草案表决稿。经市十七届人大常委会第三十四次主任会议研究，决定将修订草案表决稿提请本次常委会会议表决。
