潘志旻

 

 

    （一）地方人大常委会的设立

      地方人大常委会不是从中国人民代表大会制度一确立就设立的。从1954年宪法产生至1979年这25年之间没有地方人大常委会。

      1954年宪法制定时，就有人提议地方人民代表大会设立常设机关。但由于当时我们党尚缺乏地方政权建设的实践经验，考虑到地方各级人大不拥有立法权，加之当时地方行政区划较小、人口不多，召开地方各级人代会比较容易等原因，就将本应属于地方人大常设机构的职权（如主持本级人大选举、召集本级人代会等）交给了地方人民政府。当时地方人代会选举产生的人民委员会，既是本级人大的常设机构，又是本级人民政府。到1957年春天，全国人大党组向党中央报告，提出在县级以上设立人大常委会，并拟定了地方人大常委会的职权。后因“反右斗争”，就搁置了。1965年，全国人大再一次向党中央提出设立地方人大常委会，由于“文革”，这个建议又被搁置。1975年宪法规定地方各级革命委员会是地方人大的常设机构，同时又是地方人民政府。1978年宪法规定地方各级人代会由本级革命委员会召集。

      20多年的实践证明，县级以上地方各级人大不设常委会，至少带来这样几个问题。

      一是不利于经常性地发挥地方各级人大代表作用。法律虽然规定由地方各级人民政府兼管地方各级人大常设机构的工作，但地方政府工作繁忙，很难顾得上去联系人民代表，组织人民代表学习、视察、调查等。而这些工作由地方人大常设机构去完成才合法、合理、合情。

      二是地方各级人民委员会既是地方各级人大的常设机构，同时又是地方各级人民政府，自己监督自己，从法理、道理、情理上都说不过去。

      三是地方各级人代会基本一年召开一次，这就是说地方人大的职权一年之内处于半缺位、缺位状态，这不利于“一府两院”发现问题、解决问题，更谈不上“一府两院”接受人大的监督。

      四是人代会闭会期间，政府领导人员、组成人员缺员时由上级政府任命、本级政府决定任命，这不利于地方各级政府干部培养宪法意识、民主意识。

      “文革”结束后，彭真同志向党中央写出报告，建议县级以上地方设立人大常委会，邓小平同志立即批示同意，经中央政治局常委会通过。1979年7月，五届全国人大二次会议通过修正1978年宪法的决议，规定县级以上地方人大设立常委会，并将此规定写入同日通过的《地方组织法》。从1979年下半年起，县级以上地方人大陆续建立起常委会。1982年宪法确认了这一决策，并明确规定了县级以上地方人大常委会的组成和职权。

      （二）地方人大常委会的性质

      地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关。

      地方各级人大常委会是本级人民代表大会闭会期间的地方各级国家权力机关。

      （三）地方人大常委会的地位

      这体现在两个关系上。一是地方各级人大常委会与本级人民代表大会的关系：常委会由代表大会选举产生，对代表大会负责，受代表大会监督，向代表大会报告工作。代表大会有权罢免常委会组成人员，有权改变或撤销其不适当的决定。二是地方各级人大常委会与本级“一府两院”的关系：在代表大会闭会期间，“一府两院”对常委会负责，受常委会监督，向常委会报告工作。彭真同志讲过：“我国国大人多，全国人大代表人数不宜太少；但代表人数多了，又不便于进行经常性工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常性工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人大制度的有效办法。”地方人大常委会情况也大体如此。

      （四）地方人大常委会设立的作用

      一是，地方人大常委会的设立是我国政治体制改革过程中，具有突破性、飞跃性、实质性发展的重要一步，对于推进社会主义民主政治建设具有十分重要意义。政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。地方人大常委会的设立说明我们党从党的十一届三中全会起，在经济体制改革和政治体制改革两个方面同时努力，两方面的改革从总体上看是基本同步、互相协调的。

      二是，地方人大常委会的设立是坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度的重要步骤。作为国家制度，我们有四大制度，即人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。其中人民代表大会制度是代表人民当家作主的根本政治制度。建立地方人大常委会是坚持好、完善好、发展好这一根本政治制度的必然选择。

三是，地方人大常委会设立近30年的实践证明，地方人大常委会认真行使宪法、法律赋予的职权，对于地方各级全面建设小康社会，推进改革开放和现代化建设发挥了无可替代的积极作用。

     （一）地方人大常委会的组成

      法律对地方各级人大常委会的组成有三个方面的规定。

      一是成员规定：

      省、地两级人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。

      县级人大常委会由主任、副主任若干人、委员若干人组成。常委会主任因健康情况不能工作或缺位的时候，由常委会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者人代会选出新的主任为止。

      二是任职规定：

      人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会的职务。

      三是名额规定。县级以上人大常委会组成人员名额是：

      省级35——65名，人口过8000万的省不超过85名；

      地级13——35名，人口过800万的设区市不超过45名；

      县级11——23名，人口过100万的县不超过29名。

      具体名额：省级由本级人代会依法按人口多少确定。地、县两级由省人大常委会依法按人口多少确定。每届人大常委会组成人员名额经确定后，在本届任期内不再变动。

      （二）地方人大常委会任期

      县级以上各级人大常委会每届任期同本级人代会每届任期相同，行使职权到下届本级人代会选出新的常委会为止。

      从法律规定上看，县级以上地方人大常委会的职权主要体现在三部法律上。

      宪法第三章第五节第100、101、104、110条；

      地方组织法第二章第17、27、30、31、35条，第三章第43、44、45、46、47、49、50、52条；

      监督法。

      通常将县以上地方人大常委会的职权概括为四权，即地方立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权。

      （一）地方立法权

      立法权是相对于其他国家权力（如行政权、司法权）的一种概念。立法权是以人民的名义制定社会规则的权力。宪法第58条规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。立法是全国人大和全国人大常委会的一项专权。国务院、省级人大及其常委会，省会市、较大市和民族自治地方依法参与立法活动，如果把政府立法和地方人大及其常委会立法仅仅看成其有一项这样的工作职能，也不是不可以使用政府立法权和地方立法权的概念。

      一是省级人大常委会可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；

     二是省会市、较大市人大常委会可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；

三是民族自治州、自治县的人代会可以制定自治条例和单行条例，报省级人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案；

四是全国人大常委会对深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的市人大常委会授权立法。

      （二）重大事项决定权

      重大事项决定权是地方人大及其常委会用来表达本行政区人民意志，并对重大事项作出实体性规定和对行为作出规范的权力，这些规定和规范具有法律约束力。

      地方组织法第44条第4、5、14款对地方人大常委会行使重大事项决定权的内容规定是明确的。一是讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；

二是根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算部分变更；三是决定授予地方的荣誉称号。显然，法律规定的重大事项决定权的范围有不明确之处。地方人大常委会在行使重大事项决定权时也有困惑之处。

      困惑之一是，什么叫重大事项，说不清。以经济工作而言，政府究竟动了多大数额的财力算重大事项，政府哪些方面决策算重大事项，难以界定。

困惑之二是，党委与政府就重大事项共同发文，人大常委会如何行使决定权。

      困惑之三是，地方上发生重特大安全生产事故、疫情、灾情等重大突发事件，地方人大常委会如何作为，可不可以作为，不作为是否失职，说不清。

      困惑之四是，地方人大常委会行使重大事项决定权的机制不健全、程序不明确。

      根据一些地方人大常委会实践的经验，在行使重大事项决定权方面有这样几个问题应予注意：

      第一，科学界定重大事项的范围。把握以下4个原则。

      一是坚持法定职权原则。重大事项必须是法律明确规定属于本级人大常委会职权范围之内的。不能讨论、决定属于上级或下级人大常委会职权内的事，也不能讨论、决定本级“一府两院”法定职权之内的事。如本级政府工作部门的设立、增减或合并，由上级政府决定或由本级政府报请上级政府批准，本级人大常委会就无权讨论、决定。

      二是坚持根本性、全局性、长远性的原则。大事往往带有创事设置性的，或涉及公众普遍利益的。地方人大常委会不应事无巨细地讨论、决定小事、枝节性的事、短暂的事。

      三是坚持实践性原则。重大事项的确定没有绝对的、一成不变的标准。是否重大事项往往因不同时间、不同地点、不同社会群体而不同。因此，确定重大事项不但要看事物本身的重要性，还要从本行政区域的实际出发而确定。

      四是坚持灵活性、前瞻性原则。因为重大事项是动态的、发展的、变化的概念。比如社会“热点”问题，往往变化很大，也很快，其发展趋势及带有规律性的东西不一定在短时间内显现出来。因而，地方人大常委会行使决定权要有灵活性、前瞻性。

      第二，正确处理坚持党的领导与地方人大常委会行使决定权的关系。这里有三点值得注意。

      一是地方党委就重大事项作出决策后，地方人大常委会要及时跟上，适时通过法定程序使党委的主张变成国家意志，成为国家机关和公民的一致行动。

      二是地方人大常委会对重大事项作出决定前要向党委请示、报告，取得支持、同意后，再进入法定程序。

      三是党委与政府就重大事项联合发文，地方人大常委会一般不宜再行使决定权，而应将注意力放在监督政府及其部门落实文件的实效上，从另一个角度来促进党委意图的实现。

      第三，建立、健全地方人大常委会决定、决议的督办机制。

地方人大常委会就重大事项作出决定、决议后，仅仅是行使决定权的第一个环节，衡量行使决定权的实际效果，最根本的是要看决定、决议是否得到有效的落实。因此，建立、健全决定、决议督办机制十分必要。决定、决议作出后，地方人大常委会要通过跟踪监督、问效监督，听取执行情况汇报，及时发现问题，解决问题，以保证决定、决议贯彻、落实，维护地方人大常委会决定、决议的严肃性和法律效力。

      第四，要逐渐完善地方人大常委会行使决定权的程序。

      地方人大常委会行使决定权，在付诸表决之前，有必要建立一定的程序，体现集中民智、凝聚民心和公开、公正的精神。比如，组织委员、部分代表进行视察、调查，再比如，可设立科学论证制度、专家咨询制度、公开听证制度、向全社会征求意见制度等等。

      地方人大常委会行使决定权，既要有与时俱进的勇气和胆识，大胆开拓，又要慎之又慎，认真研究，总结经验，不断提高依法行使重大事项决定权的能力。

      （三）监督权

      地方人大常委会行使监督权的法律依据是2006年8月全国十届人大常委会第23次会议通过的《监督法》。

      第一，监督法来之不易。

      这部监督法从提议到通过整整走过20年的历程。二十年磨一剑。

      1986年，彭真委员长正式提出开展研究监督法。

      1990年，万里委员长又建议全国人大常委会研究监督法。

      1990年10月27日，总书记江泽民建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这个指示十分明确。江泽民又授意起草小组启动，最后形成了6章89条的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（修改稿）》。这个修改稿是迄今为止最全面的监督法稿子。修改稿总则写道，全国人大及其常委会监督宪法的实施。还规定设立宪法监督委员会，并明确了该委员会的权责、宪法监督的内容、程序。还规定撤职、弹劾的条款。还规定了“蔑视人大罪”，政府工作报告通不过，总理自动辞职等等。这个太理想化的稿子不能不被搁置。

      1996年9月，中央指示先搞单行的监督法。1999年12月、2000年3月先后通过了预算监督和经济工作监督两个“决定”。

      2002年8月，《监督法》首次提请审议。2004年8月，二审。2006年6月，三审。2006年8月27日《监督法》四审过关。

      党中央对这部《监督法》极为重视。出台前夕，党中央召开党外人士座谈会征求意见和建议。总书记胡锦涛主持座谈会并发表重要讲话，中央政治局常委、委员长吴邦国通报监督法草案起草情况，中央政治局常委贾庆林、曾庆红出席座谈会。胡总书记强调，监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。

      第二，监督法所规定的地方人大常委会行使监督权的主要内容。

      监督法共有9章48条。第1章总则，第9章附则，规定监督内容的是第2至8章，一共7项。这7项中有工作监督，也有法律监督。

      一是听取和审议“一府两院”的专项工作报告。这是地方人大常委会对“一府两院”工作监督最基本、最主要、最经常的方法。监督法明确规定每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

      二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。这是属于工作监督中的经济、财政、审计监督。这方面监督的突出之点，首先对审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况的时限提出明确规定。其次监督内容具体、明确。如发展计划、预算经批准后在执行过程中需要作部分调整提请审查和批准时要说明不同预算科目之间的资金调整；对决算草案和预算执行情况除重点审查预算收支平衡情况、预算超收收入的安排和使用等情况的同时，特别规定“还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”。

      三是法律法规实施情况的检查。这属于法律监督。方式是组织执法检查。参照该法第9条规定，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织执法检查。

      四是规范性文件的备案审查。这属于对“一府两院”抽象行为的监督。其中关于审查、撤销下一级人大及其常委会不适当的决议、决定和本级政府不适当的决定、命令的程序，须由省级人大常委会作出具体规定。

      五是询问和质询。这方面规定同地方组织法的规定基本一致。

      六是特定问题调查。这方面规定与地方组织法第3章第52条相比更明确、具体，有可操作性。首先，地方组织法只是原则规定地方人大常委会可以决定组织特定问题调查委员会，而监督法明确规定只有在地方人大常委会“需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的”这个必要条件，才可以组织特定问题调查委员会。其次，监督法对调查委员会组成人员提出回避要求，规定“与调查的问题有利害关系的常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会”。再次，针对监督法提出的公开原则，考虑到其他因素，特别规定“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料”，而且没有规定常委会根据调查委员会作出的决议、决定向社会公布。

      七是撤职案的审议和决定。

      第三，实施监督法应注意的几个问题

      一是要全面学习、正确把握监督法的精神，深入理解、充分认识实施监督法的意义。制定监督法，加强人大常委会的监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国方略的重要内容，也是维护改革发展稳定大局，维护人民群众的根本利益，落实科学发展观、构建和谐社会的必然选择。认真实施监督法必然会有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

      二是要明确地方人大常委会依法行使监督权的目的和作用。地方人大常委会对“一府两院”的监督是宪法赋予的重要职权，是人民当家作主的重要体现。从国家制度角度看，人大常委会的监督是国家中最重要的监督。监督的目的和作用是确保宪法、法律得到正确实施，确保国家行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人及其他组织合法权益得到尊重和保护。

      三是地方人大常委会行使监督权要处理好三个关系。首先是敢于监督与善于监督的关系。要走出“敢”字当头的误区。在地方人大常委会设立初期确实存在不会、不敢监督的问题，提出“敢”字当头是可以理解。在地方人大常委会行使监督权已有25年的历史，而且监督法业已出台的今天，“善于”监督更重要。监督实效如何主要已不取决于是否敢于监督，而取决于是否善于监督。“良药苦口”、“忠言逆耳”，有对的一面，但也是极而言之。其实，良药不苦、忠言不逆，效果不是更好吗。其次开展监督与给予支持的关系。监督不等于不支持，支持不等于不监督。真正的支持是通过监督让监督对象少失误、少出错、少违法、不违法，更好地依法行政、公正司法，这才是支持。最后加大监督力度与把握工作节奏的关系。

      四是地方人大常委会监督要善于发挥代表作用、公民作用。要使监督工作在阳光下进行，把地方人大常委会的监督变成全社会的监督，以期收到更好的监督实效。

      （四）人事任免权

      地方人大常委会在人代会闭会期间的人事任免权有以下7项：

      一是决定本级政府副职领导人的个别任免；

      二是本级“一府两院”正职领导人因故不能任职时，从其副职中决定代理人选。其中决定代理检察长须报上一级检察院、人大常委会备案；

      三是根据本级政府正职领导人提名，决定本级政府其他组成人员的任免，并报上一级政府备案；

      四是任免法院副院长、庭长、副庭长、审委会委员、审判员；

      五是任免检察院副检察长、检委会委员、检察员；

      六是批准任免下一级检察长；

      七是是否接受人大常委会组成人员和政府正职领导人、法院院长、检察长辞职，其中检察长辞职须报上一级检察长提请该级人大常委会批准。

此外，设立专门委员会的省、地两级人大，在大会闭会期间，常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员。

    （一）会议工作

      召集本级人民代表大会；

      本级人民代表大会每次会议举行预备会议，预备会议由本级人大常委会主持。

      （二）选举工作

      领导或者主持本级人大代表的选举；

      补选上一级出缺的人大代表和罢免本级个别代表；

      县级以上地方各级人大常委会设立的代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。

      （三）在人代会闭会期间领导人大各专门委员会。

      （四）联系代表工作

      一是本级人大代表培训学习工作应纳入地方人大常委会工作重要日程。如同党员、干部培训学习一样，要建立、健全包括有专门的代表培训学习机构、专门的代表培训学习场所、专门的代表培训学习教材等在内的人大代表培训学习制度。

      二是联系代表工作应以保证代表知情权、扩大代表参与度、为代表履行职权和开展活动服务为重点，以利于代表发挥作用。

      三是进一步做好代表议案办理和代表建议、批评和意见处理工作。

      四是依法维护代表合法权益。

      （五）人大理论研究、新闻宣传和信访工作

      （一）坚持党的领导，依法行使职权和民主集中制的原则。这些原则是地方人大及其常委会工作的总原则和大前提，是管人大及其常委会政治方向和工作全局的，必须旗帜鲜明，立场坚定，一以贯之地认真遵守，丝毫不能含糊。这些原则中最重要的是党的领导。地方人大常委会要始终尊重并维护同级党委总揽全局、协调各方的领导核心地位。按照宪法、法律赋予的职权找准自己的位置，坚持法定原则行使职权，既不越位，又不失职，尽职尽责地工作。个别地方人大工作者有些提法不妥。比如称地方人大常委会在依法治省、市、县、区、乡中起“主导作用”，这不科学。依法治国是党治理国家的基本方略。在地方只能由党委起主导作用（包括领导、组织实施），而地方人大常委会只应在党委统一领导下发挥法律实施方面的监督作用。又比如有称地方人大常委会起“监督主渠道”作用，这也不准确。地方人大常委会的监督从地方国家制度角度讲是国家中最重要的监督。尽管如此，这种监督也只是各种监督（党的纪检监督、行政的监察监督、检察系统的法律监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、公民的社会监督等等）中的一种，而不能笼而统之称为“监督主渠道”。

      （二）坚持围绕大局、服务大局的原则。地方人大常委会工作必须紧紧围绕党委的中心工作和本行政区经济社会发展大局，特别是围绕实施监督法中规定的“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，为经济社会发展大局服务。依我市而言，市委提出实现经济转型新突破战略，培育、引进能够支撑阜新经济社会发展的重大项目和大的产业集群，壮大经济总量，提高经济效益，转变经济发展方式，带动各项工作实现新突破，改善民生，让广大人民群众享受到转型发展带来的实惠。这是全市工作的中心、大局。市和县区两级人大常委会都必须围绕这个中心、服务这个大局，按照宪法法律规定认真行使职权，为保障、促进“突破阜新”战略的实施，创造良好的法制环境，发挥地方国家权力机关的积极作用。一句话，地方人大常委会的工作要与市委的中心工作和全市经济社会发展大局合拍、同调、跟上步伐，有所作为。

      （三）坚持抓大事、少而精、重实效的原则。地方人大常委会行使的是地方国家权力，不是行政上的执行权。这就决定了地方人大常委会关注的是地方上带根本性、全局性、长远性的大事，不能事无巨细样样都抓，不能四方出击面面俱到，抓大事、少而精、重实效是理所当然的。这也符合监督法的精神，该法在听取和审议“一府两院”专项工作报告和法律法规实施情况检查两项监督规定上，都明确指出“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”有计划地安排听取和审议专项工作报告和执法检查。注重监督实效，就是不抓则己，抓就抓好，一抓到底，抓出成效，把地方人大常委会工作做好、做实。

      （四）坚持依靠代表、依靠人民群众的原则。地方各级人大常委会是由同级人大代表依法选举产生的，人大代表是人大常委会的权力之源、力量之源、工作之基。地方人大常委会工作要做好就必须依靠人民代表、依靠人民群众。这里有两点需要注意。一是地方人大常委会要严格执行法律规定，保证代表知情权，扩大代表参与度。代表法第3章第19、20、21、23、24、26、27条，规定让代表参与人大常委会工作。监督法有8处规定让代表知情、参与工作，其中通报情况的3处，让代表参与的5处。这两部法律规定的都做到、做好，代表作用就会得到很好的发挥。二是地方人大常委会要严格执行监督法关于监督情况公开、公布的规定，使常委会工作的重大事情让人民知道，让人民参与，也让人民监督。从监督法的规定可以得出结论：地方人大常委会工作的重大事情公开是原则，不公开是特例。总之，地方人大常委会要通过依法行使职权在“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”方面作出贡献，从而促使社会更加和谐。可以相信，今后地方人大常委会的权力运行将会更开放、更民主、更和谐。