从法治中国建设规划

看地方人大立法工作新形势新任务

李云龙 

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》（以下简称《规划》），是深入贯彻落实习近平法治思想的重大成果，是新时代推进全面依法治国的纲领性文件，是“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图，其中很多内容必将给人大立法带来工作理念和工作方式的重大影响。有立法权的地方人大及其常委会应认真学习领会《规划》内容，深入研究《规划》对地方人大立法工作提出的新要求，主动适应新形势，自觉将《规划》要求融入地方立法工作实践，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，在推进法治中国建设中主动担当作为、发挥应有作用。以下10个问题值得地方人大及其立法工作者重点关注。

第一，党对立法工作的领导将进一步强化。《规划》通篇贯穿习近平法治思想，始终体现党对法治国家建设的领导，除在指导思想、主要原则中明确“坚持党的集中统一领导”外，还把党的领导原则细化为具体措施，比如：“党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作”“推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化”“将坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程”“党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责，将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容”“加强对重大法治问题的法治督察”，等等。这些要求表明，加强党对立法工作的领导，不仅是立法工作的基本原则，也是确保立法为民的有效措施，还应成为有关法律法规的具体内容，比如刚刚修正的全国人大组织法，就将“全国人大及其常委会坚持中国共产党的领导”明确写入总则，作为履职行权的总遵循和重要原则。有立法权的地方人大应进一步提高认识、统一思想、主动作为，从立法理念、立法过程、关键条款等方面，积极探索落实党对立法工作领导的具体实现形式，自觉把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面。

第二，立法的时代特色将更加突出。《规划》强调，要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，并用较大篇幅列举了10个时代特色鲜明的立法领域，其中地方立法权限可以涉及的有：加快完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险；完善发展文化事业和文化产业、保护知识产权；推进教育现代化、实施健康中国战略、维护社会治安等加强保障和改善民生、创新社会治理；加强疫情防控相关立法和配套制度建设，完善有关处罚程序，强化公共安全保障；同民法典相关联、相配套的制度建设；健全军民融合发展的法规制度；数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等信息技术领域相关法规制度；区域协调发展法规制度建设，等等。法律法规来自时代，反映时代特征，同时又推动时代的发展。我国已经进入新发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，如何以立法权推动深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，是时代对地方人大提出的紧迫课题。以辽宁省为例，根据省委做好“三篇大文章”、补齐“四个短板”、落实“五大安全”政治责任、做好“六项重点工作”、打造“数字辽宁、智造强省”、建设法治辽宁、信用环境等贯彻落实党中央大政方针的决策部署，省人大已经明确将制定大数据、科技创新、知识产权保护、城市更新、公共卫生应急管理等方面的地方性法规列入了年度立法计划，即是用富有时代特色的地方立法为新时代辽宁全面振兴提供有力法治保障。

第三，合宪性审查将成为地方立法的前置环节。宪法是所有立法活动的根本依据，立法活动的首要要求是依宪立法，地方性法规的内容必须保证宪法确定的制度、原则和精神得到贯彻实施。《规划》明确，“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的地方性法规以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。在备案审查工作中，应当注意审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。”这一要求表明，今后地方立法工作特别是省级人大立法，法规草案经代表大会或常委会会议表决通过后上报备案的现行做法极有可能发生变化，涉及宪法相关问题的法规案在提请审议或表决前，必须以书面形式向全国人大常委会提出合宪性审查请求，经审查合宪后才能启动后续工作，使合宪性审查成为地方立法的前置环节。尽管这一制度有待修改相关法律确认或由全国人大制定具体实施办法，但作为地方立法机关应该提早进行适应性准备，在立法工作中一定要强化宪法观念，相关规定中不应出现违背宪法原则、宪法精神问题，一些地方性法规中被全国人大纠正的对出租汽车司机户籍限制的规定，即属于这种情况。同时，由于地方人大及其常委会负有在本行政区域保证宪法遵守和执行的法定职责，故在规范性文件备案审查工作中，也应更加重视报备文件合宪性问题，而不仅仅是进行合法性、适当性审查。

第四，代表大会立法权将被充分激活。《规划》明确，“更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案”。有研究表明，目前我国地方各级人民代表大会会议行使立法权的状况很不均衡，总体上处于缺位、放权乃至闲置状态，除涉及立法程序、代表大会法定职责的事项，大量法规都是由常委会会议审议通过。2016-2020年的5年间，31个省级人大中有4个没有在人代会上安排审议法规案，27个在人代会上共通过55项法规或法规性决定，其中22项是人民代表大会及其常务委员会立法条例，属常委会会议无权决定的事项；辽宁省人大只在2016年人代会上审议通过了立法条例，所属14个市人大（包括2015年前已有立法权的5个较大的市），只有大连市在人代会上审议过立法条例之外的其他领域的法规。代表大会审议法规案，是尊重代表主体地位、坚持民主立法原则、提高立法质量的具体表现和有效措施，在现有的法律法规框架内没有制度障碍，代表大会立法常态化是完全可以实现的。在这方面，全国人大已经为地方人大树立了很好的榜样，2015年以来，先后在人代会上通过了立法法、慈善法、民法总则、宪法（修正案）、监察法、外商投资法以及具有里程碑意义的民法典。有立法权的地方人大常委会应认真领会《规划》这一要求的重要意义，在制定年度立法计划时就应明确拟提请代表大会审议的立法项目，统筹安排好常委会会议审议进程，并将审议情况及时向代表通报，合理安排代表大会会期和审议时间，确保实现代表大会会议审议地方性法规常态化制度设计得到落实、取得实效。当然，考虑到选举任务重、新任代表多的实际，换届年的代表大会可以不安排审议法规案议程。

第五，人大常委会会议制度将发生变化。按照法律法规和目前各地通行做法，人大常委会会议一般每两个月举行一次，而且大都在有限的会期内安排大量议题，客观上造成法律法规案审议时间有限，组成人员不能充分发表意见，更不可能围绕关键条款展开辩论，不利于提高立法质量。此次《规划》明确提出，要“研究完善人大常委会会议制度，探索增加人大常委会审议法律法规案的会次安排。”这是一项具有开创性的制度设计，值得地方人大认真研究，尽早导入实践领域，注重总结经验。一种具有可行性的设想是，根据法规审议情况的需要，在现在通行的每两个月一次常委会会议中间，适度增加常委会会议，原则上不安排其他议题，专门用来审议法规案。如果把原来两个月一次的常委会称为综合性常委会，则这样的常委会会议，可以称为专题性常委会，是否安排以及会期长短，都要视拟审议法规案数量及审议意见分歧程度而定。这样做不涉及对地方组织法及人大常委会议事规则的修改，但必须加强会前调研和会议组织，加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会的审议把关作用，确保增加会次安排真正起到提高审议质量、提高法规质量的作用。

第六，与有关方面进行立法协商将成为各方参与的重要途径。我们要实现的立法工作格局目标是“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”，从目前的实践看，四者当中“各方参与”是短板弱项，“各方”都是谁，究竟怎样去“参与”，既缺少相关程序规定，成熟经验也很有限，致使民主立法针对性和操作性不强。而此次《规划》明确，“加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”这不仅进一步强调了开展立法协商的重要性，更明确了协商的主要对象，为补齐立法格局“三缺一”短板指明了方向，地方人大应主动加强这方面的研究探索。建议在同级党委领导下，建立人大与有关方面的立法协商联席会议机制，由党委将人大提出的立法规划计划、法规草案转给政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织征求意见，对各方面反馈回来的意见，人大有关部门要高度重视，认真研究采纳，并将研究采纳情况向有关方面进行说明，把立法协商的途径打开、用活，开辟民主立法新路径。

第七，部分法规对违法行为的处罚力度将明显加大。《规划》强调，“制定和修改法律法规要着力解决违法成本过低、处罚力度不足问题。”“统筹解决食品药品、生态环境、安全生产等领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重问题。”严厉处罚非法才能充分保护合法，对违法行为的宽容就是对守法行为的伤害，更是对一个地区营商环境的巨大破坏。法律法规的“牙齿”应该更锋利、更有震慑力、杀伤力，必须让违法者付出沉重代价。行政处罚法已经全国人大常委会修订通过，将于2021年7月实施。此次修订完善了行政处罚种类，增设了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等处罚种类；扩大了行政处罚的设定权限，规定“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”；调整了行政处罚时效制度，对涉及公民生命安全、金融安全且有危害后果的违法行为的行政处罚时效由二年延长到五年，这是对地方设定行政处罚制度的重大调整，为地方性法规加大对相关违法行为的处罚力度提供了上位法支持。但目前一些地方相关法规规章已严重滞后，设定的处罚限额过低，很难起到严厉打击、形成震慑的作用。有的省人大常委会1996年制定的《规章设定罚款限额规定》，对几种不同情况违法行为设定的罚款限额分别为不超过1000元、30000元和10000元，时隔20多年、GDP已经增长8倍的情况下仍在适用。相比之下，湖北等省早在2013年就已对相关法规进行了修改，把相同违法行为的罚款限额分别设定为5000元、150000元和50000元，处罚上限大幅提高。地方人大应重点对食品药品、生态环境、安全生产等领域的地方性法规进行全面清理，该废止的废止，该修改的修改，在新制定相关法规时，更要大幅提高违法成本，把《规划》要求落到实处，使地方性法规成为良好生态环境、人民群众生命安全和身体健康的“守护神”。

第八，法律法规配套规定制定将提速。现行立法法和绝大多数地方人大及其常委会立法条例都规定，法律法规明确要求对专门事项作出配套的具体规定的，“有关国家机关应当自法律法规施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。”而此次《规划》则明确提出，“加强立法的协调配套工作，实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草，增强法律规范整体功效。”制定配套规定是法律法规得以全面准确贯彻实施的重要保障措施，如果配套规定出台严重滞后于法律法规，必然会影响法律规范的整体功效，也不利于检验法律法规的规定是否存在不合理的地方。承担配套规定制定责任的多为政府及其有关部门，做到法律法规草案与配套规定同步研究、同步起草，就需要人大与政府加强协调、密切配合，可以在目前一些地方采取的法规起草“双组长制”的基础上作进一步探索。成立法规草案起草组，由一名人大常委会副主任和一名政府分管领导共同担任法规起草组组长，将“人大主导”与“政府依托”紧密结合，形成工作协调配合机制，人大相关专门委员会、常委会工作机构牵头起草重要法律草案，同时提前介入政府部门的法规起草工作，遇有重要立法事项由“双组长”共同召集会议研究，人大与政府共同确定并积极推进需由政府制定配套规定的事项，确保法规草案与配套规定同步研究、同步起草、同步实施，充分发挥法律规范的实施功效。

第九，立法征求意见的措施将更加务实。《规划》提出，“健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度。对与企业生产经营密切相关的立法项目，充分听取有关企业和行业协会商会意见。”这一要求的最大亮点在于，明确将企业和行业协会商会作为立法征求意见的对象，对推进民主立法、增强立法透明度具有积极意义。从目前各地立法实践看，为体现民主立法要求，立法过程中都有法规草案征求意见的环节，主要方式是网上征求意见。网上征求意见成本低、覆盖面广，但作为立法主体来说完全处于被动状态，能否收集到有效意见建议具有很大不确定性。可以把网上征求意见作为一种方式，但不能作为唯一方式，更不能由此使征求意见流于形式。怎样征求意见是立法机关工作作风的表现，一定要脱虚向实，主动走到利益相关方中间，把草案和想法送到他们面前，倾听他们的心声，真正做到问计于民，让法规体现人民意志，符合时代需要。

第十，区域协同立法将迎来快速发展期。《规划》明确，“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。”近年来，区域协同立法率先在京津冀、长三角等地区破题，呈现出由省级协同向市级协同、由省际协同向省内协同的趋势。区域协同立法是区域经济一体化的必然要求，是构建新发展格局、推动高质量发展的有力支撑，有立法权的地方人大应结合实际，进行系统谋划和推进。以辽宁省为例，在省际之间，可以考虑与吉林、黑龙江、内蒙古等省区协同推进交通、生态、环保、产业等领域立法，更好发挥东北地区在维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全方面的重要作用，也可以考虑与河北、山东、天津等省市协同推进环渤海地区经济发展、海洋生态环境保护等方面的立法。在省内，可以考虑在沈阳现代化都市圈各城市间、沿海经济带各城市间、辽西各市间、辽东各市间，选择不同角度确定立法项目，为加快推进“一圈一带两区”战略提供法治保障。辽西各市与相邻的河北省有关城市，也有协同立法空间，有利于更快更好构建融入京津冀协同发展战略先导区。

此外，针对立法工作队伍建设，《规划》提出“完善从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者制度”“逐步提高人大常委会专职委员特别是有立法实践经验的专职委员比例”“2025年年底前完成对全国地方立法工作人员的轮训”；针对备案审查范围，《规划》提出“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会规范性文件的备案审查。加强对司法解释的备案监督。将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围”；针对现代科技手段在立法中的应用，《规划》提出“充分利用大数据分析，为立法中的重大事项提供统计分析和决策依据”；针对提高立法效率，《规划》提出“建立健全重要立法争议事项协调机制，防止立法项目久拖不决”。对这些要求，地方立法机关也应引起重视，并在相关工作中早谋划、早安排，有效提高立法质量和立法效率。（作者为省人大常委会研究室综合处一级调研员）